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國信觀察

Guoxin Observation

21

2020

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05

PPP項目履約階段財務(wù)測算評估要點

作者：

PPP項目履約階段財務(wù)測算評估要點

 

國信研究院副院長 財政部PPP專家、國家發(fā)改委PPP專家 

王勇

 

PPP項目履約階段財務(wù)測算評估對于PPP項目合作各方具有重要的價值。財務(wù)測算直接關(guān)系到政府方和社會資本方之間的利益分配，是計算政府付費(fèi)的直接依據(jù)，決定了政府付費(fèi)水平的高低。財務(wù)測算具有很強(qiáng)的專業(yè)性，正因為這個特征，很多實施機(jī)構(gòu)存在畏懼心理，簡單化處理，將財務(wù)測算作為一個“黑箱”，完全由咨詢機(jī)構(gòu)引導(dǎo)。如果咨詢機(jī)構(gòu)服務(wù)水準(zhǔn)不足，實施機(jī)構(gòu)又不能有效把握服務(wù)質(zhì)量，財務(wù)測算就存在重要的風(fēng)險隱患，進(jìn)而影響到PPP項目正常履約。

一、評估必要性分析

   由于在PPP項目論證階段財務(wù)測算時使用財務(wù)模型，為了決策提供的服務(wù)，采用借鑒、預(yù)估、假設(shè)、暫定等多種方法，導(dǎo)致財務(wù)測算本身存在一定不確定性。在實踐中，PPP項目財務(wù)測算主要源于兩個原因。

   第一個原因是來自咨詢機(jī)構(gòu)。國內(nèi)PPP模式推廣初始，大量咨詢機(jī)構(gòu)涌入PPP咨詢領(lǐng)域，涉及眾多行業(yè)。不少咨詢機(jī)構(gòu)對基本建設(shè)程序、工程經(jīng)濟(jì)沒有基本概念，依托關(guān)系渠道承接PPP咨詢項目，咨詢質(zhì)量可想而知。這也是2017年底財政部開展PPP項目管理庫清庫的一個原因。財務(wù)測算是一項嚴(yán)謹(jǐn)而又科學(xué)的工作，其中財務(wù)模型的選擇和參數(shù)的確定需要大量的經(jīng)驗。不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)呢攧?wù)測算對PPP項目執(zhí)行帶來很大的風(fēng)險。

第二個原因來自實施機(jī)構(gòu)。部分PPP項目實施機(jī)構(gòu)一味地追求咨詢費(fèi)用低廉，對一些急于獲取市場機(jī)會但PPP咨詢服務(wù)水平卻不高的咨詢機(jī)構(gòu)廣開大門，對咨詢服務(wù)質(zhì)量把關(guān)不嚴(yán)；另外，部分實施機(jī)構(gòu)比較強(qiáng)勢，單方面強(qiáng)調(diào)政府方利益訴求，尤其是市場競爭比較充分的項目，由于潛在社會資本方眾多，不能公平客觀地看待雙方合作關(guān)系，在財務(wù)測算方面過多強(qiáng)調(diào)政府方利益。

二、財務(wù)測算評估重點

  財務(wù)測算評估一般包括四個方面：

  1.財務(wù)模型是否采用了合適的計算方法

實踐中，財務(wù)測算主要運(yùn)用的方法包括成本法、收益法及復(fù)合方法。成本法主要包括年金公式和《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金[2015]21號）中的計算公式；收益法則是基于《建設(shè)工程項目經(jīng)濟(jì)評價方法與參數(shù)》中用于財務(wù)評價的計算表；復(fù)合方法則是結(jié)合了成本法和收益法。每一種方法均有其應(yīng)用范圍和優(yōu)劣點。以21號文計算公式為例，主要參數(shù)包括建設(shè)成本、運(yùn)營成本、使用者付費(fèi)收入、合理利潤率和年度折現(xiàn)率，計算過程簡單，易操作，但缺點在于合理利潤率和年度折現(xiàn)率數(shù)值確定只有下限控制，取值缺乏合理依據(jù)，沒有客觀基準(zhǔn)。

  2.財務(wù)模型的參數(shù)選擇是否科學(xué)合理

財務(wù)模型參數(shù)對于計算結(jié)果具有重大影響，直接影響了政府付費(fèi)水平。成本法一般參數(shù)較少，但參數(shù)選取缺乏客觀基準(zhǔn)。收益法采用的計算表涵蓋較多的參數(shù)，結(jié)構(gòu)層次比較深，對于實施機(jī)構(gòu)較難把握。

  1. 財務(wù)模型的計算過程是否科學(xué)準(zhǔn)確

實踐中，采用成本法的財務(wù)模型較為簡單，計算過程出現(xiàn)較少；收益法由于要構(gòu)建一套計算表體系，涵蓋十余張計算表，涉及的參數(shù)變量相當(dāng)多，容易出現(xiàn)計算錯誤問題。例如：一些專業(yè)機(jī)構(gòu)專業(yè)能力不足，無法正確基于項目交易結(jié)構(gòu)構(gòu)建相應(yīng)的財務(wù)模型，如不能準(zhǔn)確構(gòu)建基于多個社會資本方的現(xiàn)金流量模型，或不能正確基于稅價分離的原則進(jìn)行財務(wù)分析。即使較為簡單的成本法，經(jīng)常出現(xiàn)計算口徑不一致現(xiàn)象，比如有的參數(shù)含稅，有的參數(shù)不含稅，或者建設(shè)成本包括建設(shè)期利息等錯誤。

  1. 財務(wù)模型財務(wù)測算預(yù)期收益指標(biāo)設(shè)置不合理

這個問題嚴(yán)格來講不屬于錯誤范疇。例如采用收益法的項目，在進(jìn)行財務(wù)測算時通常需要確定一個財務(wù)指標(biāo)作為基準(zhǔn)值，這個基準(zhǔn)值通常為資本金內(nèi)部收益率。在實踐中，資本金內(nèi)部收益率一般高于中長期銀行貸款利率1-3個百分點，具體需要根據(jù)項目風(fēng)險程度、財政狀況、政府是否讓渡分紅等因素具體確定。一些項目項目資本金內(nèi)部收益率畸高，雖然可以視作項目風(fēng)險的溢價，但在項目實施過程中容易出現(xiàn)爭議，地方政府通常將其作為需要再談判的條款提出爭議，影響了社會資本的權(quán)益。再比如，一些項目在設(shè)置政府獲得分紅的財務(wù)控制指標(biāo)時，財務(wù)指標(biāo)取值明顯高出了國資委公布的優(yōu)秀企業(yè)的收益水平，導(dǎo)致政府分紅實際很難被觸發(fā)。

三、評估結(jié)果處理

   針對財務(wù)測算評估發(fā)現(xiàn)的問題，實施機(jī)構(gòu)應(yīng)予以及時糾正。對于如參數(shù)數(shù)值畸高或畸低、預(yù)期收益指標(biāo)嚴(yán)重偏離、收入和成本測算重大偏差等重大問題，由于會嚴(yán)重政府付費(fèi)水平，實施機(jī)構(gòu)和社會資本方進(jìn)行談判，在取得共識的基礎(chǔ)上啟動調(diào)整工作，開展財政承受能力論證，報請政府同意的情況下可以采用補(bǔ)充合同的形式予以解決。

鑒于財務(wù)測算會嚴(yán)重影響政府方和社會資本方的合作，關(guān)系到社會資本方參與PPP項目的利益訴求是否實現(xiàn)，實施機(jī)構(gòu)應(yīng)在PPP項目履約階段開展財務(wù)測算評估，避免政府方利益出現(xiàn)重大損失或社會資本資本出現(xiàn)經(jīng)營現(xiàn)金流中斷等問題，切實保障PPP項目順利實施。