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07

2025

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《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作新機(jī)制項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施工作的通知》解讀

作者：

國信研究院 林鴻 奇峰

引言：“115號文”等一系列新機(jī)制政策文件有力地促進(jìn)了國內(nèi)特許經(jīng)營項(xiàng)目規(guī)范化運(yùn)行。根據(jù)全國投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺-PPP項(xiàng)目信息系統(tǒng)信息公開數(shù)據(jù)，截止2024年12月底全國已有近200個特許經(jīng)營項(xiàng)目進(jìn)入了有序推進(jìn)狀態(tài)。為了進(jìn)一步促進(jìn)國內(nèi)特許經(jīng)營項(xiàng)目規(guī)范化實(shí)施，2024年12月24日國家發(fā)展改革委辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作新機(jī)制項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施工作的通知》（以下簡稱《通知》）?！锻ㄖ分铝τ谶M(jìn)一步推動政府和社會資本合作（PPP）新機(jī)制落實(shí)落細(xì)，推進(jìn)PPP新機(jī)制項(xiàng)目規(guī)范有序?qū)嵤?/strong>。主要體現(xiàn)在以下七個方面：

  1. 首提規(guī)范化推進(jìn)組織保證

《通知》首次提出了各省級發(fā)展改革委要切實(shí)負(fù)起牽頭責(zé)任，對本?。▍^(qū)、市）所有PPP新機(jī)制項(xiàng)目加強(qiáng)監(jiān)督管理。通過加強(qiáng)政策解讀和培訓(xùn)宣傳，指導(dǎo)地方各級發(fā)展改革部門和有關(guān)方面深刻理解聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目、全部采取特許經(jīng)營模式、優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與等政策導(dǎo)向，嚴(yán)格按照PPP新機(jī)制要求規(guī)范實(shí)施特許經(jīng)營項(xiàng)目。

  1. 嚴(yán)格聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目

“115號文”及“17號令”原文是“應(yīng)聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，明確收費(fèi)渠道和方式”。《通知》增加了嚴(yán)格二字，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格聚焦，直接明確了PPP新機(jī)制項(xiàng)目“應(yīng)為具有明確收費(fèi)渠道和方式的使用者付費(fèi)項(xiàng)目”，并補(bǔ)充了“115號文”及“17號令”沒有說明的事項(xiàng)：

①建設(shè)期政府投資支持：對擬在建設(shè)期提供政府投資支持的項(xiàng)目，要在特許經(jīng)營方案中明確政府投資支持資金來源、支持方式以及額度上限。

②運(yùn)營期補(bǔ)貼：對擬在運(yùn)營期按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營的項(xiàng)目，要按照地市級以上人民政府或其行業(yè)主管部門制定的補(bǔ)貼政策及具體標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，并在特許經(jīng)營方案中明確相關(guān)依據(jù)。相關(guān)補(bǔ)貼政策應(yīng)當(dāng)具有普適性，不得僅適用于個別項(xiàng)目。

③除法律法規(guī)和國家政策有明確規(guī)定外，不得針對具體項(xiàng)目設(shè)定任何保底安排，不得在特許經(jīng)營協(xié)議中對具體項(xiàng)目作出保底約定或承諾。

  1. 合理使用特許經(jīng)營模式

“115號文”提出“全部采用特許經(jīng)營模式、合理把握重點(diǎn)領(lǐng)域，應(yīng)限定于有經(jīng)營性收益的項(xiàng)目”。“115 號文”以后，政府和社會資本合作要求全部采取特許經(jīng)營模式實(shí)施，但并非全部的政府和社會資本合作項(xiàng)目都可以適用特許經(jīng)營模式。

《通知》補(bǔ)充強(qiáng)調(diào)不是所有“115號文”提到的有經(jīng)營性收益的項(xiàng)目都要采用特許經(jīng)營模式，而是要準(zhǔn)確把握PPP新機(jī)制定位，不應(yīng)強(qiáng)制規(guī)定特定領(lǐng)域和范圍必須采用特許經(jīng)營模式。①對具有一定投資回報的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，要充分論證采取特許經(jīng)營模式的必要性和可行性，合理決策是否采取特許經(jīng)營模式。②市場化程度高的商業(yè)項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，以及沒有經(jīng)營收入的公益項(xiàng)目，不得采用特許經(jīng)營模式。③路側(cè)停車服務(wù)、垃圾清運(yùn)服務(wù)等不涉及固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的經(jīng)營權(quán)或收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓等，不得采取特許經(jīng)營模式。

  1. 優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與

“115號文”首次提出了《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目清單（2023年版）》?！?7號令”也明確了實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)清單，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況，確定民營企業(yè)參與的具體方式?！锻ㄖ窂?qiáng)調(diào)要嚴(yán)格按照清單要求，推動有關(guān)特許經(jīng)營新建或改擴(kuò)建項(xiàng)目吸引民營企業(yè)參與。

“115號文”及“17號令”都提出通過公開競爭方式依法依規(guī)選擇特許經(jīng)營者。

《通知》則強(qiáng)調(diào)①優(yōu)先采取公開招標(biāo)方式選擇特許經(jīng)營者，如不采取公開招標(biāo)方式，要充分論證采取其他方式的合法性、合理性。②不得采取拍賣等方式選擇特許經(jīng)營者。③不得規(guī)避項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)運(yùn)營能力、企業(yè)綜合實(shí)力、信用評級狀況等設(shè)定的評審條件，將標(biāo)的物總價作為唯一標(biāo)準(zhǔn)選擇特許經(jīng)營者。④要將項(xiàng)目運(yùn)營方案、收費(fèi)單價、特許經(jīng)營期限等作為選擇特許經(jīng)營者的重要評定標(biāo)準(zhǔn)，不得設(shè)置限制民營企業(yè)參與的招標(biāo)條件、評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。⑤對因通過資格預(yù)審的申請人少于3人等招標(biāo)失敗的，重新組織招標(biāo)時應(yīng)重新審查項(xiàng)目基本條件、評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，確保不存在不利于民營企業(yè)參與的招標(biāo)條件，最大程度鼓勵民營企業(yè)參與；⑥若無法選擇符合條件的特許經(jīng)營者，應(yīng)重新論證采取特許經(jīng)營模式的必要性和可行性。

  1. 規(guī)范盤活存量資產(chǎn)

“115號文”僅在“（十八）支持項(xiàng)目創(chuàng)新實(shí)施方式”中提到：“鼓勵符合條件的國有企業(yè)通過特許經(jīng)營模式規(guī)范參與盤活存量資產(chǎn)，形成投資良性循環(huán)”。

《通知》首先進(jìn)一步說明了存量資產(chǎn)是指不涉及新建、改擴(kuò)建的盤活存量資產(chǎn)項(xiàng)目。①要結(jié)合項(xiàng)目歷史運(yùn)營和本地區(qū)實(shí)際情況，合理預(yù)測項(xiàng)目收益、確定項(xiàng)目估值，深入論證采取特許經(jīng)營模式的可行性和必要性。②要嚴(yán)格落實(shí)防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的要求，不得以盤活存量資產(chǎn)為名，將特許經(jīng)營模式異化為地方政府、地方國有企業(yè)或平臺公司變賣資產(chǎn)、變相融資的手段，嚴(yán)禁在盤活存量資產(chǎn)過程中新增地方政府隱性債務(wù)等各類風(fēng)險。③要優(yōu)先支持民營企業(yè)通過特許經(jīng)營模式參與盤活存量資產(chǎn)項(xiàng)目，鼓勵符合條件的國有企業(yè)規(guī)范參與不涉及新建和改擴(kuò)建的盤活存量資產(chǎn)特許經(jīng)營項(xiàng)目。

  1. 加強(qiáng)特許經(jīng)營方案把關(guān)

《通知》具體針對審批、核準(zhǔn)、備案不同類型的項(xiàng)目具體進(jìn)行說明：“地方各級發(fā)展改革部門要切實(shí)負(fù)起特許經(jīng)營方案審核責(zé)任。①對采取資本金注入的政府投資項(xiàng)目，應(yīng)比照政府投資項(xiàng)目可行性研究報告審批權(quán)限，由相關(guān)發(fā)展改革部門審核特許經(jīng)營方案；②對企業(yè)投資項(xiàng)目，應(yīng)比照核準(zhǔn)（備案）權(quán)限，由相關(guān)發(fā)展改革部門審核特許經(jīng)營方案。對由其他部門負(fù)責(zé)審批、核準(zhǔn)或備案的項(xiàng)目，原則上應(yīng)由與其他部門同級的發(fā)展改革部門審核特許經(jīng)營方案。③負(fù)責(zé)審核特許經(jīng)營方案的發(fā)展改革部門要在全國PPP項(xiàng)目信息系統(tǒng)中及時上傳完整規(guī)范的特許經(jīng)營方案審核證明文件”。

  1. 做好信息填報和審核把關(guān)

2024年4月10日，國家發(fā)展改革委依托全國投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺，正式上線全國政府和社會資本合作項(xiàng)目信息系統(tǒng)?！锻ㄖ分饕獜?qiáng)調(diào)各省級發(fā)展改革委要用好全國PPP項(xiàng)目信息系統(tǒng)，做好指導(dǎo)和審核確認(rèn)工作。

  1. 強(qiáng)化事中事后監(jiān)管

《通知》主要強(qiáng)調(diào)對錄入系統(tǒng)的項(xiàng)目是否符合PPP新機(jī)制政策導(dǎo)向進(jìn)行抽查復(fù)核，并通過各種渠道摸排項(xiàng)目實(shí)施情況，督促各地切實(shí)將PPP新機(jī)制各項(xiàng)政策要求逐一落到實(shí)處。同時，持續(xù)完善PPP新機(jī)制現(xiàn)行制度體系，切實(shí)加強(qiáng)政策指導(dǎo)和培訓(xùn)交流，針對各方關(guān)注較高的共性問題適時發(fā)布問答口徑，幫助各方全面準(zhǔn)確把握PPP新機(jī)制定位、作用和要求，推動PPP新機(jī)制深入實(shí)施，最大程度鼓勵民營企業(yè)參與，不斷提升基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營水平。

 

結(jié)語：PPP 新機(jī)制引領(lǐng)政府和社會資本合作邁入了新發(fā)展階段。伴隨這一年實(shí)踐的持續(xù)深入，必然會面臨新的挑戰(zhàn)和難題，需要在動態(tài)實(shí)踐中不斷進(jìn)行規(guī)范、調(diào)整。《通知》的出臺對于規(guī)范新機(jī)制的實(shí)際操作、提高參與者的認(rèn)識水平具有積極影響，有助于確保在新機(jī)制框架下，政府與社會資本的合作項(xiàng)目能夠穩(wěn)健發(fā)展，行穩(wěn)致遠(yuǎn)。