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2024

《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》解讀及新舊版管理辦法對(duì)比分析

作者：

國(guó)信研究院作者：奇峰、林鴻

《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“17號(hào)令”）的出臺(tái)，無(wú)疑為基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域帶來(lái)了更為明確和規(guī)范的指導(dǎo)。與之前的征求意見(jiàn)稿以及原“25號(hào)令”相比，這一新令在多個(gè)方面進(jìn)行了修訂和完善，旨在更好地促進(jìn)特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的健康發(fā)展，激發(fā)民間投資活力，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率。本文將新舊管理辦法進(jìn)行逐條對(duì)比，不僅便于快速了解其前后變化，更能從中理清發(fā)展脈絡(luò)，揭示其創(chuàng)新之處和重要意義，深刻理解“17號(hào)令”的核心精神。

“17號(hào)令”與征求意見(jiàn)稿及“25號(hào)令”的對(duì)比

理清文件演變的情況，才能更好的看清發(fā)展方向，本文將“17號(hào)令”與之前的征求意見(jiàn)稿及“25號(hào)令”分別進(jìn)行了對(duì)比，具體見(jiàn)附表。

“17號(hào)令”核心精神解讀

（一）厘清PPP與特許經(jīng)營(yíng)關(guān)系

“17號(hào)令”在第三條、第四條中明確了基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)與PPP的關(guān)系。基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)是基于使用者付費(fèi)的PPP模式；進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了經(jīng)營(yíng)者排他性權(quán)利、項(xiàng)目產(chǎn)出的公益屬性，以及不新設(shè)行政許可、不得擅自增設(shè)行政許可并借此向特許經(jīng)營(yíng)者收費(fèi)；明確特許經(jīng)營(yíng)范圍不包括商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)以及不涉及產(chǎn)權(quán)移交環(huán)節(jié)的公建民營(yíng)、公辦民營(yíng)等。

這一界定有助于消除兩者之間的模糊地帶，為特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的規(guī)范開(kāi)展提供了清晰的指引。

（二）體現(xiàn)PPP新機(jī)制改革精神

“17號(hào)令”在特許經(jīng)營(yíng)期限、投資模式、信息披露機(jī)制以及責(zé)任分工等多個(gè)方面體現(xiàn)了PPP新機(jī)制改革的精神。

首先，它明確了使用者付費(fèi)的多種形式，使用者付費(fèi)包括特許經(jīng)營(yíng)者直接向用戶(hù)收費(fèi)，以及由政府或其依法授權(quán)機(jī)構(gòu)代為向用戶(hù)收費(fèi)。

其次，將特許經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)期限延長(zhǎng)到40年，且遵守《PPP新機(jī)制》支持清單中對(duì)民營(yíng)企業(yè)項(xiàng)目領(lǐng)域和股比的規(guī)定，這都有助于增強(qiáng)投資者的信心，有利于吸引更多長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資者。

同時(shí)，“17號(hào)令”進(jìn)一步完善了特許經(jīng)營(yíng)可行性論證程序和信息披露機(jī)制，提高了決策的科學(xué)性和透明度。且明確了各方責(zé)任分工，強(qiáng)調(diào)了政府在特許經(jīng)營(yíng)中的主體責(zé)任，有助于形成合力推動(dòng)特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的順利開(kāi)展。

（三）解決特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域突出問(wèn)題

針對(duì)特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域存在的突出問(wèn)題，“17號(hào)令”提出了有針對(duì)性的解決方案。

首先，解決民營(yíng)企業(yè)入場(chǎng)難的問(wèn)題。將促進(jìn)民間投資作為立法目的在總則中予以明確，新增政府和社會(huì)資本共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)為基本原則，要求必須以公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者。專(zhuān)設(shè)鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與特許經(jīng)營(yíng)條款。

其次，解決項(xiàng)目實(shí)施不規(guī)范的問(wèn)題。進(jìn)一步明確特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目范圍，禁止地方政府借特許經(jīng)營(yíng)名義新設(shè)行政許可并收費(fèi)，杜絕“天價(jià)特許經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)讓費(fèi)”現(xiàn)象。

另外，解決政府履約誠(chéng)信低的問(wèn)題。完善支付管理制度，政府應(yīng)當(dāng)專(zhuān)款專(zhuān)用，定期向特許經(jīng)營(yíng)者支付，杜絕拖欠。完善信息公開(kāi)制度，明確價(jià)格調(diào)整與績(jī)效評(píng)價(jià)掛鉤，并規(guī)定實(shí)施機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)開(kāi)展價(jià)格調(diào)整義務(wù)。

（四）規(guī)范特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目管理

“17號(hào)令”在規(guī)范特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目管理方面做出了諸多努力。首先，它強(qiáng)化了前期論證，要求實(shí)施機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目實(shí)施前編制特許經(jīng)營(yíng)方案并進(jìn)行可行性論證。其次，“17號(hào)令”規(guī)范了審核備程序，明確了不同類(lèi)型項(xiàng)目的審批或核準(zhǔn)、備案手續(xù)。此外，“17號(hào)令”還加強(qiáng)了事中事后監(jiān)管，明確了特許經(jīng)營(yíng)者的責(zé)任和義務(wù)，并規(guī)定了緊急情況下的處置方案。這些措施有助于提高特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的科學(xué)性和合規(guī)性。

（五）強(qiáng)化制度執(zhí)行效力

為了強(qiáng)化制度執(zhí)行效力，“17號(hào)令”完善了責(zé)任追究制度、投訴處理制度和爭(zhēng)議解決制度。這些制度的建立將有助于確保特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的規(guī)范運(yùn)行，維護(hù)各方合法權(quán)益。同時(shí)，“17號(hào)令”還強(qiáng)調(diào)了投資者權(quán)益保護(hù)，明確了政府在支持特許經(jīng)營(yíng)方面的責(zé)任和義務(wù)。

結(jié)論

綜上所述，“17號(hào)令”在厘清PPP與特許經(jīng)營(yíng)關(guān)系、體現(xiàn)PPP新機(jī)制改革精神、解決特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域突出問(wèn)題、規(guī)范項(xiàng)目管理以及強(qiáng)化制度執(zhí)行效力等方面均有所創(chuàng)新和完善。這些舉措有助于激發(fā)民間投資活力，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，促進(jìn)特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的健康發(fā)展。未來(lái)，我們期待“17號(hào)令”的發(fā)布能夠在實(shí)踐中發(fā)揮更大的作用，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。